Globalisierung und soziale Wohlfahrt

Die Diskussion um die Problematik von Globalisierung und Wohlfahrtsstaat ist keine rein akademische Frage, sondern ist in China wie auch in Deutschland von Aktualität, trotz unterschiedlicher Ausgangspositionen beider Länder. Während China im Begriff ist, sozialstaatliche Strukturen großräumig aufzubauen, gehört Deutschland zu den Ländern mit ausgeprägten wohlfahrtsstaatlichen Strukturen, wo stattdessen Fragen nach den sozialstaatlichen Belastungsgrenzen diskutiert werden.

In Kooperation mit der Hochschule des Zentralkomitees der Kommunistischen Partei Chinas veranstaltete die Hanns-Seidel-Stiftung am 19. März 2010 einen Workshop in Peking zum Thema „Globalisierung und soziale Wohlfahrt – Entwicklung der sozialen Sicherung in China“. Zum Kreis der Referenten gehörten Wissenschaftler aus Deutschland und der Parteihochschule.

Prof. Elmar Rieger von der Universität Bamberg beleuchtete in seinem Eingangsreferat „Globalisierung und Wohlfahrtsstaat – Lehren aus der Geschichte aus aktuellem Anlass“ den funktionalen Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Sozialpolitik und der Weltmarktintegration einer Volkswirtschaft. Diese funktionale Beziehung ist zwar nur ein Faktor beim Aus- und Aufbau von Wohlfahrtsstaaten, aber die mangelnde Einsicht in diesen Zusammenhang, so die These von Rieger, war einer der Gründe für das Scheitern des ersten Globalisierungsprozesses in der Zwischenkriegszeit.

Die weltwirtschaftliche Integration einer Volkwirtschaft sorgt für einen Anpassungsdruck, vor allem auf dem Arbeitsmarkt, und verlangt eine hohe Anpassungsfähigkeit von Wirtschaft und Gesellschaft. Am Beispiel des Deutschen Reiches illustrierte Rieger zwei institutionelle Neuerungen, die für die Schaffung eines nationalen Arbeitsmarktes von grundlegender Bedeutung waren: der Wechsel vom Heimat- zum Ortsprinzip, der nun Personen erlaubt, Ansprüche auf staatliche Leistungen am jeweiligen Wohnort bzw. Arbeitsort anzumelden, wodurch die Mobilität der Arbeitskräfte gefördert wurde, sowie die Bildung eines nationalen Sozialversicherungssystems, welches alle Unternehmen einheitlichen Rahmenbedingungen unterwirft. Damit gelang die Vernetzung von Arbeitsmarkt und Sozialschutz. Als Ausgleich für die notwendigen weltwirtschaftlichen Anpassungen und den damit verbundenen Risiken bekamen die Beschäftigten Einkommensersatzleistungen zugesprochen und eigentumsrechtlich gesicherte Leistungsansprüche.

Rieger interpretierte das Ende der Globalisierung und die weltwirtschaftliche Desintegration in der Zwischenkriegszeit als Mangel an Sozialpolitik in Verbindung mit politischen Steuerungsdefiziten. Es kam zum sozialpolitischen Abbau und die Industriestaaten nahmen Zuflucht im Protektionismus. Der wohlfahrtsstaatliche Ausbau in der Nachkriegszeit eröffnete schließlich auch wieder Spielräume auf dem Feld der handelspolitischen Liberalisierung. In historischer Perspektive ist die Globalisierung kein unumkehrbarer Prozess, dessen sollte man sich bewusst sein, hob Rieger hervor. Daher ist es notwendig, sich des funktionalen Zusammenhangs zwischen Globalisierung und Wohlfahrtsstaat zu versichern.

Im Anschluss referierte Frau Prof. Cao Li von der Zentralen Parteihochschule über „Markt oder Staat? Zur Reform des sozialen Sicherungssystems in China“. Der Wettbewerb in der Marktwirtschaft wirkt effizienzsteigernd, klammert aber Aspekte der Gerechtigkeit aus. Der Markt bedarf der sozialen Flankierung und hierin liegt auch die strategische Bedeutung der Sozialpolitik, wie sie betonte. Der Staat verfügt über ein Instrumentarium zur Erlangung von mehr sozialer Gerechtigkeit, jedoch auf Kosten der Effizienz. Bei der Reform des Sozialversicherungssystems muss Rücksicht genommen werden auf die wirtschaftliche Entwicklung des Landes. Ein Auseinanderdriften von sozialer und wirtschaftlicher Entwicklung wäre kontraproduktiv.

Für China gibt es kein Modell einer Sozialversicherung, das als Blaupause übernommen werden kann. Die Ausbalancierung von Gerechtigkeit und Effizienz ist unter den spezifischen Gegebenheiten sicherzustellen, wie Cao Li betonte. Außerdem darf bei der Beurteilung der chinesischen Sozialpolitik nicht die Ausgangsbasis aus den Augen verloren werden. Angesichts der Alterstruktur der Bevölkerung, der fortschreitenden Verstädterung und der Vielfalt der Beschäftigungsformen steht das System der sozialen Sicherung vor großen Herausforderungen. Perspektivisch geht es um den flächendeckenden Aufbau eines beitragsfinanzierten Systems der sozialen Absicherung bis zum Jahr 2020, unter Berücksichtigung regionaler Gegebenheiten, zwar mit niedrigem Leistungsniveau, aber hohen Deckungsraten.

Frau Prof. Li Lei sprach über den „Umbau der sozialen Sicherungssysteme in China: Aktuelle Reformvorstellungen und Visionen für die Zukunft“. Ziel ist ein Sozialversicherungssystem, das alle Bürger einbindet. Hiervon ausgehend gilt es, die bestehenden Lücken im Sozialversicherungssystem zu schließen, einige Maßnahmen sind hierbei bereits in Angriff genommen worden. Mit der Reform der Rentenversicherung in bestimmten ländlichen Regionen sind zusätzlich 30 Mio. auf dem Lande lebende Menschen in das Rentenversicherungssystem einbezogen worden, von denen rund ein Drittel nun eine staatliche Rente bezieht. Hinzu kam die Reform im Gesundheitswesen. Hier steht der Aufbau einer flächendeckenden Versorgung im Vordergrund. Ein weiterer Schritt ist die angestrebte Portabilität der Rentenansprüche als wichtiges Element zur Integration der Wanderarbeiter in die Rentenversicherung. Hierdurch könnte dann bei einer Beschäftigungsaufnahme in einer anderen Region der Großteil ihrer bislang erworbenen Rentenansprüche übertragen werden. 150 Mio. Wanderarbeiter würden von dieser Regelung profitieren. Problematisch ist immer noch der Umstand, dass Wanderarbeiter ihrem Status nach immer noch als Bauern gelten, aber de facto Beschäftigte in der Industrie oder im Dienstleistungssektor sind.

Dr. Günter Schucher vom GIGA Institut für Asien-Studien sprach anschließend zum Thema „Weltwirtschaftskrise, Ungleichheit und die Reform des sozialen Sicherungssystems in China“. Im Gegensatz zu den westlichen Industrieländern hat China im Industrialisierungsprozess das Wohlfahrtssystem nicht aus-, sondern abgebaut und verfolgt eine wirtschaftliche Entwicklungsstrategie, basierend auf billigen Arbeitskräften. Die aus dem marktwirtschaftlichen Transformationsprozess resultierenden sozialen Verwerfungen erfuhren durch die eingeschlagene Sozialpolitik noch eine Verstärkung. Einer Umfrage unter Kadern der Zentralen Parteihochschule zufolge dominiert die Einschätzung, dass die soziale Ungleichheit noch zunehmen wird, und festgemacht wird an der Einkommensungleichheit, der Korruption, den regionalen Entwicklungsunterschieden, der Preisentwicklung und dem sozialen Klima.

Die Disparität zwischen Stadt und Land ist stetig gewachsen, aber auch die Kluft innerhalb der Stadt und auf dem Land. Die Sozialpolitik trägt hierzu noch bei durch die unterschiedliche Einbeziehung der Menschen in das soziale Sicherungssystem, etwa durch die bessere Absicherung der Beschäftigten im formellen Sektor oder der minimalen Wohlfahrt auf dem Lande. Erst seit der Wende in der Sozialpolitik vor einigen Jahren gibt es Ansätze dem entgegenzuwirken: durch die Einführung der Sozialhilfe für Familien, die unterhalb des Existenzminimums leben, die Ausdehnung der Sozialversicherung auf die Wanderarbeiter, die Rentenversicherung und kooperative Krankenversicherung für die auf dem Lande lebenden Menschen oder die Reform des Gesundheitswesens, aber bei weitem sind noch nicht alle einbezogen. Zugleich vollzieht sich ein Alterungsprozess in der Gesellschaft, mit entsprechenden Auswirkungen auf die Arbeitskräfteentwicklung. Notwendig erscheinen aber weitere Reformbemühungen, so Schucher, um die soziale Stabilität nicht zu gefährden. Hierzu gehören höhere Sozialtransfers für ärmere Bevölkerungsgruppen, die rechtliche Gleichstellung von Wanderarbeitern und anderer informell Beschäftigter, der Abbau der Stadt-Land-Unterschiede u.a. durch die gleiche Ausstattung für Bildung und Gesundheit in Stadt und Land. Und angesichts des gesellschaftlichen Alterungsprozesses darf das Rentensystem nicht aus dem Blickfeld verschwinden.

Im Mittelpunkt der beiden Diskussionsblöcke der eintägigen Veranstaltung stand das Spannungsverhältnis von Staat, Markt und Sozialpolitik. In China dient die dynamische Wirtschaftsentwicklung als Instrument zur Verminderung von Armut, hat aber zugleich zu einer starken Spreizung der Gesellschaft geführt. Bezogen auf die internationale Standortkonkurrenz ist das geringe Niveau der Sozialleistungen sogar ein Wettbewerbsvorteil. In der globalen Krise hat jedoch auch hier ein gewisses Umdenken stattgefunden. Mit dem in die Wege geleiteten stärkeren Ausbau des Sozialsystems wird der Binnenmarkt gestärkt, wie Li Lei bemerkte. Das politische Handeln in der Krise unterscheidet sich damit grundlegend vom Verhalten der Akteure in der Weltwirtschaftskrise 1929.

Der Sozialstaat, so skizzierte Rieger, dient in westlichen Ländern der Sicherung der Massenloyalität und Legitimität der Marktwirtschaft und erfüllt zugleich die Funktion der Institutionalisierung von Verteilungskonflikten. Der Parteienwettbewerb in westlichen Demokratien führt tendenziell zu mehr Sozialpolitik, da die Sozialpolitik gezielt eingesetzt wird als Instrument der Wählerbindung. Dies erklärt, warum Sozialausgaben tendenziell einen expansiven Charakter haben.

Mehrfach wurde in der Diskussion die große soziale Ungleichheit als gesellschaftliches Problem thematisiert. Hierbei wurde auch darauf verwiesen, dass manche Probleme das Ergebnis von Marktversagen und struktureller Defizite beim Übergang von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft sind. Li Lei sieht im Hukou-System ein Instrument, das die soziale Ungleichheit begünstigt. Eingefordert wurde von Prof. Guo Dawei eine bessere staatliche Mittelverwendung zur Erzielung eines Umverteilungseffektes. Bei der Betrachtung der chinesischen Situation im Bereich der sozialen Sicherung sind auch andere Faktoren zu berücksichtigen, wie Du Xiangqian herausstellte, insbesondere die tragende Rolle der Familien als soziale Institution. Aber gerade der demografische Wandel und die Ein-Kind-Politik, so Schucher, geben Anlass zur Sorge, dass Familien ihrer traditionellen Funktion in Zukunft nur noch begrenzt nachkommen können.

Aufgeworfen wurde auch die Frage, wodurch ein „Sozialsystem mit chinesischen Charakteristika“ gekennzeichnet ist. Nach Cao Li zeichnet sich ein derartiges Sozialsystem aus durch die Berücksichtigung chinesischer Spezifika sowie einer pragmatischen Herangehensweise unter Einbeziehung einer historischen Dimension. Dies bedeutet: die Einbeziehung der Vielzahl der Menschen, die Vielschichtigkeit des chinesischen Modernisierungsprozesses und die Parallelität ungleicher Entwicklungsprozesse. Konkret gefasst geht es u.a. um die Integration von 800 Mio. ländlicher Bewohner in eine moderne Volkswirtschaft.

Prof. Liu Jianhui, Direktor der Abteilung Parteigeschichte der Zentralen Parteihochschule, betonte in seinem Schlusswort den gewinnbringenden Charakter der Veranstaltung aufgrund der Ausdifferenziertheit der thematischen Betrachtung. Die Aufgabe der Parteihochschule, so Liu Jianhui, bestehe in der Analyse der Gegebenheiten und nicht zuletzt darin, Lösungswege aufzuzeigen.